【文章梗概】
从小农户经营到规模经营：土地流转与农业生产效率
盖庆恩 李承政 张无坷 史清华
（原文载于《经济研究》2023年第5期）
当今，土地依然是进行农业生产的必备要素，土地资源的有效配置对农户就业、农业生产及经济增长都具有非常重要的影响。改革开放之初，家庭承包责任制的实施极大地调动了农户的生产积极性，对农业生产的恢复和发展起到了关键性作用。家庭承包责任制下，土地按照人口进行平均分配，与农户生产效率无关。由于产权模糊，土地流转市场发育缓慢，导致农户经营规模小，农地细碎化程度高，土地资源配置效率低下等问题。党的十八大以来，中央政府形成了“落实农村土地集体所有权、稳定农户土地承包权、放活农地经营权”这一新思路。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有效流转发展农业适度规模经营的意见》就明确要求“积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度”。2015年以来，随着土地确权颁证工作的逐步完成，农户土地流转与日俱增，农户规模经营渐成趋势，中国农业生产正处于从小农户经营向规模经营的转型中。随着农户土地经营规模的变化，农户的农业生产决策等也将随之变化，在全面推进乡村振兴和建设农业强国的背景下，研究土地流转对农户转型和农业生产效率的传导机制，评估其影响程度对后续深化农村改革将具有重要意义。土地流转对农业生产效率可能存在直接和间接两方面的影响。一方面，直接资源配置效应。在家庭承包责任制下，农村土地进行平均分配，忽略了农户在农业生产效率上的差异，会导致土地资源误配。土地流转可以促使土地由低效率的农户向高效率的农户转移，从而优化土地资源配置，直接提高农业生产效率。另一方面，间接效应或动态效应。随着土地流转市场的建立，农户农业生产所面临的土地约束将随之改变，农户的就业行为也将进行相应的调整，只有真正具有比较优势的农户才会选择继续从事农业生产。从现实来看，农业先进适用技术采纳同样受到农户经营规模的约束。土地流转使得农户土地经营规模扩大，这有利于农户采用现代生产技术，从而间接提高农业生产效率。基于上述分析，本文从现实出发建立理论模型刻画了农户的就业和生产技术选择，明确了土地流转对农户转型和农业生产影响的传导机制，并进一步使用全国农村固定观察点数据对模型进行校准，定量评估了土地流转对农业生产效率的影响程度，最后结合中国实际情况模拟分析了不同政策对农业生产效率的影响。一方面，土地流转在直接提高农地资源配置效率的同时，使低效率的农户退出农业，高效率的农户采用现代生产技术，从而间接提高农业生产效率。定量结果表明，与2013年相比，近年来的土地流转使得农业全要素生产率提高了17.15%；若未来土地能够获得有效配置，农业生产将实现从小农户经营向规模经营的转型，农业全要素生产率还将提高71.02%。值得注意的是，在土地资源有效配置时，尽管从土地配置角度看规模经营户将占据主导地位，但从农户构成上看，小农户仍将是农业生产的主流。另一方面，劳动力市场改革、农产品价格、农业补贴和技术进步等也会改变农户外出务工或农业经营的收益，从而改变其就业选择和技术选择，影响农户的转型和农业生产效率。本文的边际贡献主要有两个方面：一是，从农户行为出发，构造理论模型刻画了农户的就业和技术选择，明晰了土地流转对农户转型和农业生产效率的影响机制，重点强调了土地资源误配对农户就业和技术选择的动态影响；二是，结合中国农村实际，在土地资源误配的基础上进一步评估了劳动力市场改革、农产品价格调整等其它因素对农户转型和农业生产的影响。本文有如下发现：首先，同时改革劳动力和土地市场能够获得更大的效率提升。因此，深化农村土地制度改革的同时，必须同步推进劳动力市场改革，持续深化户籍制度改革，消除劳动力市场歧视，降低农村劳动力转移成本。其次，模拟结果显示，农产品价格下降将导致农村劳动力大量外出务工，虽然农户平均农业生产效率因此而获得提升，但农户规模化转型进程受到制约，总产出可能存在大幅下降的风险。因此，在深化农村改革的同时，要注重保持农产品价格稳定。再次，相比于定额补贴政策，基于经营规模的补贴政策更有助于农户从小农经营向规模经营转型，同时农业总产出和全要素生产率的提升幅度也相对更大。在实际改革中需要因地制宜，根据农业生产情况、地区资源禀赋等，结合政策实施目标，有针对性调整农业补贴的幅度和方式，精准施策。最后，无论是通用生产技术进步，还是规模经营生产技术进步，均能有效助推农户向规模经营转型，提升农业生产效率。因此，在农业强国建设中需要进一步提升农业技术。综上，中国农业生产从小农户向规模经营转型的过程中，除了必须进一步深化农村土地制度改革外，还需要综合考虑劳动力市场改革，价格支持、技术研发和农业补贴等政策配套，统筹市场与政府，综合施策，助推农户转型和农业生产效率提升。本文有着丰富的政策含义。一方面，考虑到土地流转对农户转型和农业生产的重要影响，完善土地流转市场，消除农村土地流转障碍，引导土地经营权有序流转，仍是当前亟需完成的重点。具体来看，农村土地制度深化改革要在扎实做好土地确权的基础上，稳步推进赋权，有序实现活权，全面施行2023年发布的《农村土地承包合同管理办法》，规范农村土地流转。同时，要完善农村土地流转市场，消除市场中的扭曲性因素，建设好农村土地流转交易平台，让市场（价格）充分发挥配置资源的关键作用。另一方面，要因地制宜，综合考虑多种政策，协同推进，取得最优改革效果。
作者信息
盖庆恩：上海财经大学财经研究所
李承政：暨南大学经济与社会研究院
张无坷、史清华：上海交通大学安泰经济与管理学院